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为啥有些村干部成了“苦差事”?

来源|人民论坛杂志和人民论坛网(rmltwz)

作者陆,,武汉大学社会科学学院研究员

01

基层的“最后一公里”,村干部有着特殊的性质

目前,全国各地都在探索扶贫与农村振兴的有效联系。村干部是农村振兴的重要主体。一方面,人才是农村振兴的关键,人才短缺是农业和农村发展的主要瓶颈。因此,有必要让一部分人才和返乡大学生扎根农村,让这些人才不仅在行业的繁荣中获得生命价值,而且在农村治理中发挥主导作用。另一方面,“与其给钱给事,不如建个好支部”,加强党的领导,培养成千上万千千基层党组织的优秀领导人,这是农村振兴的重要组织保证。归根结底,扶贫和农村振兴是党中央确定的重大战略,村干部只是重大战略实施过程中基层打通“最后一公里”的关键环节。客观来说,目前个别村干部之所以成为“苦工”,主要是由基层“最后一公里”的性质决定的。

长期以来,我国对村级组织的定位是,村党支部是农村基层党组织,村委会是自治组织。两个村委会干部的职业身份并没有因为是村干部而改变。他们不是专职干部,而是兼职人员。在一些城市化水平较高的地区,村干部接近职业化。比如江苏、上海等地区,由于地方政府财力雄厚,集体经济相对发达,村干部可以专门从事管理服务,获得更好的经济收入。这些地区的村干部虽然是自治组织的成员,但必须经过村民选举批准。而基层党委政府通过换届选举,开辟了集体企业管理、公共服务等大量岗位,让优秀的村干部有了更好的工作保障。这些地区的村干部经济收入好,工作保障稳定。虽然要承担很多琐碎的任务,但当村干部并不是一件“苦差事”。

全国大部分地区的村干部仍在履行兼职工作的职责。大部分地区村干部的工资都是以误工补贴的形式发放,收入不高。村民当村干部的动机是多样的,经济激励只是一个方面。比如浙江广大农村,虽然民营经济发达,但村集体经济不发达。而且长期以来,地方党委政府对村干部误工补贴的财政支持并不大。但村两委的地方选举竞争激烈,地方经济精英担任村干部的动力很强,导致了“有钱人跑村”的现象。有钱人竞选村干部,不是为了经济回报,而是为了社会地位和市场机会。

在中西部普通农业地区,人们当选村干部的主要动机不是经济待遇。这些地方的村干部补贴标准其实可以和当地劳动力市场相比。一般情况下,当村干部当然不是“损失”,但远远不能获得多大的经济效益。比如有些地方,近年来村干部的待遇有所提高。如果村干部的工作和以前一样,只处理简单的村务,不影响自己的劳动生产,那么待遇还不错。但是如果村干部太忙,顾不上自己的生产经营活动,待遇也不高。可见,人们之所以愿意担任村干部,是因为基本待遇得到保障;更重要的是,村干部还是身份的象征。比如在一个有社会竞争的村子里,担任村干部不仅仅是对个人威望和能力的认可,更是家庭等社会群体齐心协力的结果。

02

村干部的定位面临专业改革

只要村级组织是自我管理、自我服务、自我监督的自治组织,村干部的主要工作就是村务公开,少量配合政务。村务工作的一个主要特点就是琐碎、不规范。这意味着村干部必须在日常生产生活中完成这些事务。比如邻里纠纷的调解,农业生产用水的合作使用,村民各种证件的办理,几乎都是“有求必应”。“回应每一个要求”的前提是村干部必须在村里,熟悉村里生活的规律。村干部长期在村里生活,才能随时被群众发现,要求能及时得到答复。村干部只有熟悉农村生活的规律,才能找到最简单有效的方法来满足群众的要求。村干部的理想状态是在生活中完成工作,把工作融入生活。一个优秀的村干部不仅要有政策解读和执行能力,还要有丰富的社会经验,能够服务群众,用地方规范来治理村庄。

从某种意义上说,有些地方的村干部之所以做得不好,是因为他们普遍面临着角色冲突的困境。如果村干部把自己定位为基层政权的代理人,尽最大努力为基层党委和政府工作,一定会得到基层政府的大力支持。但是,如果村干部在执行国家政策的过程中总是和基层党委政府谈条件,甚至很多村干部也会毫不犹豫地去和党委政府作对。这类村干部可以得到一些人的认可,工作也比较简单,但遇到一些僵化的政策,很容易被基层政权所取代。在实地调查中,笔者发现两类村干部都容易因为角色冲突而被迫辞职。毕竟对于当时的村干部来说,他们得到的经济利益只是对失去时间的补贴。即使能从中获得一些灰色利益,也是小利益,不足以让它付出名誉的代价。

目前,人们认为一些村干部是“苦差事”,这主要是由村级行政组织和村干部专业化改革造成的。村级组织的管理主要表现在三个方面:

从治理事务来看,政务大幅增加。一方面,基层党委和政府通过治理重心或服务重心的下沉,将行政事务下沉到村(社区)层面。例如,在村级设立了低保、养老、残疾人、流动人口管理、合作医疗和计划生育等专门部门。由于许多村庄行政资源有限,村干部需要兼职处理这些政务。近年来,随着扶贫开发、污染防治和美丽农村建设的不断推进,村级组织需要配合的临时性政务越来越多。另一方面,一些传统的村务也倾向于行政化。比如党建工作的规范化程度越来越高,基层党组织要完成的岗位、活动、账目越来越多。此外,由于地方党委和政府加大了努力,改变风俗习惯的工作变得更加艰巨。

从治理的角度来看,内务工作大幅增加。村级治理历来是面对面开展群众工作,其工作模式主要是在农民家中、田间做思想工作。所以,村治基本上是一项外事工作,不能单靠办事来实现。但近年来,在基层治理现代化的推动下,村治的规范化、制度化、规范化不断完善,留痕原则渗透到村治的全过程。这样一来,村干部除了要做大量的群众工作外,还要承担不亚于外事内部工作的工作量。事实上,内务工作不仅增加了村干部的工作量,而且降低了他们的自主权。

从治理要求来看,标准越来越高。近年来,目标考核制度被广泛引入乡村治理。基层党委和政府通过千分制和百分比制等评估制度来评估村级组织和村干部。虽然这加强了基层党委和政府对村级组织的管理,但也客观上导致了村干部工作取向的变化。如果说过去代理人和管理者之间存在角色冲突的话,在严格的考核制度下,村干部基本上是按照基层党委和政府的指挥棒来开展工作的。上级检查考核的泛滥增加了村干部的负担,村干部普遍面临问责风险。他们跑腿的辛苦不仅仅在于工作量的增加,还在于分寸的压缩和问责风险的压力。

客观上,由于村务的急剧增加和工作水平的急剧提高,许多地区的村干部实际上已经专业化了。有些地方不要求村干部职业化,但不断增加的工作量迫使他们自愿放弃家庭事务,投身于村干部工作。有些地方进行了半专业的探索,要求村级组织每天有专人值班,村干部实行交接班制度。相当一部分地区实行了脱产,所有村干部都要倒班,村干部的作风也纳入了基层纪委的监督范畴。

显然,村级组织的行政化和村干部的职业化与村级组织的自治并不匹配。显著的表现是村干部的工作方法、报酬和待遇存在显著差异。即使当了村干部,许多人的家庭收入也因为不能照顾家庭生计而大大减少。

03

农村社会分化与村干部群体转型

在村务少、压力小、村干部能兼顾家庭生计的情况下,村干部感兴趣的不仅仅是误工费,还有村干部的身份价值。这种身份价值包括社会认同、市场机会和政治赋权。从这个意义上说,村干部是否是“苦工”,与农村社会分化和村干部转型密切相关。

在社会分化严重的地区,担任村干部具有重要的象征意义。如前所述,在一些地方,曾经出现过富人治理村庄的现象,村庄里的富裕阶层参与选举的热情更高。主要是因为很多有钱人在经济上成功之后,需要被选举为村干部,以获得社会的认可。这种认可不仅包括在农村赢得面子,还包括获得基层党委和政府的认可,这反过来又为他们的经济活动创造了更多的机会。从这个意义上说,即使有钱人愿意把全部精力都投入到村务上,也不代表村干部就是一个“苦差事”,他们得到的社会价值远远大于经济回报。甚至,为了增加当选的机会,一些富人承诺不领工资,自己掏钱给自己的村子做公益。从长远来看,竞选村干部已经成为农村社会阶层分化的一种特定的社会机制。参与选举和担任村干部的能力往往成为经济精英获得社会地位的重要条件。至于老百姓,因为不能保证不拿误工费,不能自掏腰包支付村里的公益事业,自觉退出村里的政治舞台。

在社会分化不严重的农村,担任村干部除了社会荣誉等原因外,还是一份稳定有保障的兼职。在大多数农村地区,农民家庭的生计特点是“兼职工作和兼职耕作”。绝大多数来自家庭的年轻人出去工作,而老人和孩子留在农村。随着出生率下降时代的到来,相当一部分已经成为爷爷奶奶的中年人留在了农村。这部分农民是农村人口结构和经济社会生活的中坚力量。例如,他们虽然留在农村从事农业生产,但也可以经营副食品商店,代销农药和化肥,充当农副产品经纪人。这群人也是村里红白喜事的主持人。因此,他们可以被称为“骨干农民”。作为村干部,骨干农民有着天然的优势:他们在村里,熟悉村子,是村里社会事务的操作者。对他们自己来说,一年几万元的村干部误工补贴,相当于多了一份兼职。从这个意义上说,只要不影响农业生产,骨干农民都有当村干部的动力。

然而,随着村级组织管理的推进和村干部的专业化,村干部离“官员”越来越近。村干部虽然是通过村民选举上台的,但是自主性已经大大降低,不可能通过这个职位来提高自己的社会经济地位。因此,村干部群体从在村庄政治生活中享有社会威望、政治权威和经济地位的精英,变成了“拿着钱的办事员”。事实上,越来越多的村干部同意这个立场。这一变化对富人和骨干农民都是一个巨大的冲击。在他们看来,当村干部和家庭生计是有冲突的。

目前,许多地方希望进一步提高村干部的待遇,加强专业定位,为村干部提供更多的职业前景,吸引年轻人担任村干部。但在市场经济条件下,无论如何提高待遇,村干部的收入都难以支撑年轻人结婚生子买房等家庭的再生产需求。同样,在经济发展水平一般的地区,无论如何拓宽职业前景,现有的政策工具都很难让村干部成为一个稳定有前途的职业。为了让村干部不再是“苦差事”,让更多的年轻人加入进来,有必要重新界定村委会的自主权和村干部的兼职特征。简单来说,立志在农村创造世界的年轻人,应该在不影响事业的前提下,参与村干部的工作。

略切上方

选自十月|人民论坛

原标题|为什么有的村干部成了“苦工”

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