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三位全国人大代表参与调研预付卡消费领域公益诉讼

原标题:三名NPC代表参与预付卡消费公益诉讼调查

维权难。新华社发布朱惠卿

NPC·鲍文波议员

预付卡消费案件,虽然案件价值不大,但涉及人数众多,部分消费者对维权方式不熟悉,只好吃哑亏。

NPC代表刘磊

运营商随意发行预付卡的现象严重扰乱了市场秩序,主要原因在于对运营商缺乏监管。

韩振东,NPC代表

希望检察机关督促行政机关履行职责,进一步探索诉前支持起诉、检察建议等办案方式。

图片:佳木斯检察院讨论的课题组

图:调查新鲜电商预付卡管理

“学习游泳健身!”销售人员热情介绍。终于下定决心去办卡了,没几天店就关门了,老板跑了。你想捍卫自己的权利,但不知道该给谁打电话。

这种预付费消费也广泛存在于教育培训、美容院、洗车、餐饮等日常领域,由此引发大量纠纷。记者发现,新冠肺炎爆发肺炎后,预付费消费纠纷大幅增加。

这些现象引起了NPC代表鲍文波、刘磊、韩振东的关注。今年两会期间,三位代表提出了探索预付卡消费领域公益诉讼、推动相关法律完善的建议。近日,具体办理此议案的最高人民检察院第八检察院经认真研究,邀请三位代表赴上海、黑龙江实地考察。

现状

有很高的发生率“关门逃跑”

近年来,预付费消费作为一种新的消费模式发展迅速。在日常生活中,一次性商业预付卡通常表现为储值卡、礼品卡、购物卡(代金券)等。,涉及商品和服务等多个消费领域。预付费消费不仅解决了运营商资金短缺的问题,也给消费者带来了便利和利益。然而,关于预付费消费的争议也越来越多,运营商不时“跑路”,引起了社会的广泛关注。

正如鲍文波代表所说,虽然这种预付卡消费案例的价值很小,但涉及的人很多,身边很多人也经历过类似的事情。由于价值不大,不熟悉维权方式,不得不承受“哑巴亏损”。现实中,如何解决这种维权困境?

代表们来到上海,调查的第一站。据上海市“12345”市民服务热线统计,2019年上海市一次性使用卡领域投诉44275起,其中关门离家出走投诉21155起。2020年上半年,一次性卡领域投诉26478起,主要集中在培训(占36%)、健身(占28%)、美容院(占23%)等领域;其中关于关门逃跑的投诉有13352起。

上海市杨浦区检察院曾受理过一例此类案件。某公司向消费者提供多种VIP套餐合同,消费者全额支付后获得相应的订单号和密码。有了号码和密码,消费者就可以在商店支付相应的商品,直到余额结清。然而,消费者因某种原因被拒绝退款,导致纠纷。检察机关经过梳理分析,发现主要问题是发卡量过大、恶意发卡、不履行信息对接义务、退卡困难。

数据显示,对发卡机构的投诉数量不断上升,尤其是“关门大吉”事件仍然居高不下。据有关部门介绍,除了消费者维权意识增强外,新冠肺炎肺炎疫情也成为大量中小微发卡机构关门大吉的重要诱因。

此外,记者了解到,大部分发卡运营商履约能力有限,投诉一次性卡的,尤其是投诉关门离家出走的,在诉讼时已经资不抵债,难以保障消费者的合法权益。

黑龙江也出现了类似的问题。调查中,黑龙江省消费者协会相关人员表示,预付费消费因其市场覆盖面广、进入门槛低、流动性高、资金监管难度大,成为投诉热点。三年来,全省各级消费者协会受理预付卡消费者投诉占投诉总数的17%,占生活服务投诉的31%,但解决率仅为7%。

“运营商发行预付卡的现象严重扰乱了市场秩序。主要原因是对运营商缺乏监管。”代表刘磊认为。三个代表指出,要规范行政监督,加强司法保护,促进立法完善,促进社会治理。

试试

上海率先立法

早在2012年,商务部就出台了《一次性商业预付卡管理办法(试行)》,对商业领域的发卡企业提出了具体的管理规范。这是国内首次以部门规章的形式对一卡通市场进行规范。《办法》法律等级较低,调整对象仅包括零售业、住宿餐饮业和住宅服务业的企业法人。同时,由于缺乏信息平台的技术支持,无法解决运营商发卡虚假、瞒报、漏报的问题。

对发卡机构缺乏有效监管,不利于市场健康发展。“在持续侵权、部门规章制度有限、单用卡功能异化的背景下,行业发展偏离正常轨道。要通过立法规范发卡行为,维护公平竞争,回归商业本源,营造良好的市场环境。”据上海市商务委员会介绍,一次性预付卡的立法工作一直受到上海市人大和CPPCC委员的高度关注。

2013年至2018年,20多名上海市人大代表和CPPCC委员提出了近30项书面意见和建议,一次性卡立法显然是必要的。为了加强上海市一次性预付卡监管,规范市场秩序,优化经营环境,上海市人大常委会于2016年牵头开展了一次性预付卡立法研究工作。2019年1月,上海市人大常委会通过了《上海市一次性消费预付费卡管理条例》(以下简称《管理条例》),率先实现了我国地方对一次性消费卡的立法。同年4月,上海市人民政府发布了《上海市一次性消费预付费卡管理实施办法》(以下简称《实施办法》)。

上海通过大量的调研和示范,逐步确定了“一个平台+三个系统”的立法体系,构建了全市统一的监管平台,建立了“信息对接”体系,要求全市各行业各领域的企业发卡经营者和个体工商户建立自己的业务处理系统或使用免费的公共基础业务处理系统,并与监管服务平台对接信息。目前拥有信息对接的发卡运营商493家。此外,建立了“风险预警”和“信用治理”制度,制定了“一次性卡严重不可信主体名单”。目前已通过监管服务平台公示了两个严重不可信主体。“上海率先尝试地方立法,先尝试,值得学习,经验值得总结推广。”代表刘磊称赞。

其实黑龙江也借鉴了上海等地的做法。鉴于预付卡消费领域监管严重缺失,特加强预付卡消费领域的监管。规定预付卡只能在经营者成立登记后六个月内发放,严格控制经营者单次预付卡的最高额度,并对严重失信的经营者规定了相应的处罚措施。

目前,上海市的一卡通标准体系虽然已经比较完善,但在行政实践中仍面临一些问题。培训行业和健身行业对流动性依赖程度较高,相关行业主管部门仍在研究具体的风险预警政策。还有空完善细致的“社会共治”单用卡模式。

基于

赋予民事诉讼法权力

关于一般预付卡消费侵权,如违约不退、关门逃跑等,三位代表表示,除了通过刑事诉讼起诉犯罪嫌疑人外,检察机关可以尝试提起刑事附带民事公益诉讼或支持消费者协会提起消费者民事公益诉讼。

《民事诉讼法》第五十五条第一款规定,法律规定的机关和有关组织可以就污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为向人民法院提起诉讼。“根据本规定,如果预付卡消费领域的侵权行为属于‘侵犯众多消费者合法权益’的行为,法律规定的机关和有关组织可以对消费提起民事公益诉讼。提案中提出的支持起诉和提起公益诉讼的方法有法律依据,具有可操作性。”最高人民法院相关负责人指出,在司法实践中,消费者公益诉讼存在原告能否提起损害赔偿、能否提起惩罚性赔偿、如何与私益诉讼衔接等疑难问题,需要进一步调查论证。

检察机关和法院在检察工作和审判工作中发现监督盲区和相关违法行为,应当及时采纳检察建议或者司法建议,督促有关职能部门完善监督制度黑龙江省高院相关负责人在调查中也表示,将努力加快建立刑事、行政、民事三位一体的审判模式,不断加强各类诉讼工作的有效衔接,以制度的顶层设计确保预付卡领域公益诉讼案件的审判效果,最大限度地保障消费者合法权益。

国家市场监督管理局负责人认为,探索预付卡消费领域的公益诉讼,促进相关法律的完善,对于促进一次性预付卡行业的健康发展,有效保护消费者合法权益具有积极意义。下一步,市场监管部门将立足职能,支持预付卡消费领域公益诉讼的探索。

“我们非常支持检察机关提起公益诉讼。法院决定让企业进入失信名单后,对企业的限制就会增加。要完善国家层面的立法,增强消费者理性消费意识,降低维权难度。上海市市场监督管理局消费者权益保护司副司长谢说。

“消费者协会作为原告提起的消费者公益诉讼,不影响消费者个人针对其合法权益再次提起诉讼,也符合保护消费者合法权益的立法宗旨。”为完善我国消费者公益诉讼制度,上海市消费者权益保护委员会建议可以扩大民事诉讼资格范围,并在《民事诉讼法》第一百一十九条的基础上对公益诉讼作了例外规定,即明确规定涉及公益侵权的案件,法律规定的有关机关或组织也可以作为原告提起诉讼。他们还建议扩大提起消费者公益诉讼的主体范围。除消费者协会外,相关行政部门还应具备消费者公益诉讼原告资格。

鼓励

充分利用磋商程序

最高人民检察院第八检察院办公室负责指导上海、黑龙江等地积极稳妥地探索预付卡消费领域的民事公益诉讼。负责监督管理预付卡业务活动的行政机关违法行使职权或者不作为,导致侵犯国家利益或者社会公共利益的,检察机关可以提出检察建议,依法提起行政公益诉讼。同时,鼓励在处理此类行政公益诉讼案件时使用协商程序和方法,督促行政机关自行纠正和纠正。

今年6月,上海市杨浦区检察院发现辖区内两家美容院在经营活动中向消费者出售面值在1000元至10万元之间的“会员卡”,违反了《管理条例》关于单张记名卡限额不得超过5000元、单张非记名卡不得超过1000元的规定。其中一家公司注册资金只有10万元,但预付卡单次充值金额最高为10万元。两家公司均未在上海单用卡协同监管服务平台备案对接信息,规避了行业主管部门的监管,使得业务流程中的潜在风险无法得到有效识别,可能会侵害不特定消费者的合法权益。

根据《管理条例》和《实施办法》,地方商务主管部门负责辖区商业领域一次性预付卡业务活动的日常监督管理,实行信息对接、动态预警、风险防范和处置、严重不可信主体认定。杨浦区检察院本着双赢、共赢的工作理念,充分发挥以预防为主的公益诉讼功能,通过《通知函》向商务部门通报了上述情况,并提出了建议。

检察机关建议商务部门责令两家公司依法改正,逾期不改正的,依法处理;定期安排辖区内发卡企业基本情况,加大发卡企业法制宣传力度,督促发卡企业及时与协同监管服务平台进行信息对接;在日常监管中注重实现与行政执法部门的信息共享、协调沟通和执法联动,配合行政执法部门查处违法行为,促进辖区内发卡企业合规经营,有效防范市场风险。目前,相关行政执法机构正在督促两家公司进行整改。

对于上述消费者要求退款的案件,杨浦区检察院工作的主要方向是通过圆桌会议和约谈等方式,帮助行政机关加强对市场主体的指导和监督;对于违反合同法的行为,如霸王条款,可以研究通过民事公益诉讼宣布其条款无效,以防止群体性纠纷的发生。

刘磊、韩振东代表充分肯定杨浦区检察院在预付卡稽查公益诉讼中的有益探索,希望检察机关继续支持和推动行政机关加强对市场主体的引导和监督,进一步探索诉前支持起诉、检察建议等办案方式。

检察公益诉讼的有益探索也得到了地方党政领导的大力支持。“全国人大代表刘磊提出“探索预付卡消费领域公益诉讼”提案后,黑龙江省通江市检察院与当地市场监管部门建立工作联系,探索相关工作,积极维护消费者合法权益。”通江市政法委书记王生智说。

“今年黑龙江省佳木斯市向阳区检察院也成立了支持起诉中心,依法保护社会弱势群体的合法权益,这说明检察院充满了人文关怀,有温度,有深度,有力量,让人民群众更有收获感和幸福感,让我很感动。”襄阳区委副书记、区长王伟评论道。

此次调查再次证明,检察公益诉讼可以在保护公共利益方面发挥更大的作用。第八检察院相关领导表示,将结合《民法典》、《电子商务法》等法律的实施,研究提出立法建议,从顶层设计上堵塞预付卡消费领域的监管漏洞,使预付卡真正发挥利民利民的价值和作用。

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